Die Debatte über die sozialen Rechte und ihre Einklagbarkeit
wird eine der wichtigsten im Verfassungsprozess sein. Die Aufnahme wirtschaftlicher und sozialer Rechte in die Verfassungen war in den letzten Jahrzehnten ein weltweiter Trend, insbesondere in Lateinamerika.
Diese Forderung hat auch die historischen Wahlen am 15. und 16. Mai in Chile beeinflusst. Es sind vor allem die linken Parteien, die sich für ein einklagbares Recht auf Bildung, Gesundheit und ein «gerechtes» Rentensystem in der Verfassung einsetzen. Der Vergleich von Erfahrungen verschiedener Länder zeigt aber, dass die Verankerung der wirtschaftlichen und sozialen Rechte in die Verfassung als einklagbare Ansprüche nicht zu einem verbesserten Zugang führt. Im Gegenteil: Es werden unrealistische Erwartungen geweckt und die Nichteinhaltung führt schließlich zu Frustration. Die Folge ist eine soziale Delegitimierung der Verfassung.
Generationen von Grundrechten
In der Geschichte der Grundrechte wird von «Generationen von Rechten» gesprochen. Die Rechte der «ersten Generation» sind die sogenannten «bürgerlichen und politischen Rechte» und entsprechen den individuellen Freiheiten und den Rechten auf politische Teilhabe, die im 17. und 18. Jahrhundert gegenüber den absoluten Monarchien eingefordert wurden. Dies sind das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, Religions- und Meinungsfreiheit, Gleichheit vor dem Gesetz, Verfahrensgarantien und angemessene Strafen, das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung, dem Schutz der räumlichen Privatsphäre vor Eingriffen durch den Staat, und der Korrespondenz, das Recht auf Privateigentum sowie das Recht zu wählen und gewählt zu werden.
Die Rechte der «zweiten Generation» entwickelten sich aus der «sozialen Frage» des 19. Jahrhunderts und wurden nach dem Ersten Weltkrieg in Verfassungstexten verankert. Es sind die «wirtschaftlichen und sozialen» Rechte: das Recht auf einen angemessenen Lohn und eine angemessene Rente, auf Schutz vor Arbeitslosigkeit, das Recht auf Wohnung, Gesundheit und Bildung.
Die Rechte der «dritten Generation» sind Ansprüche der Gegenwart und befinden sich noch in der Entwicklung: Dazu gehören das Recht auf ein Leben in einer friedlichen Gesellschaft und auf eine saubere Umwelt sowie das Recht auf Entfaltung der wirtschaftlich und sozial rückständigen Völker.
Debatte über die Einklagbarkeit
Die Rechte der ersten Generation sind negative Rechte, das heißt sie werden lediglich dadurch befriedigt, dass derjenige, der sie angreifen könnte, und zwar insbesondere der Staat, es unterlässt. Ein Beispiel ist die Unantastbarkeit der Korrespondenz oder die persönliche Freiheit. Es genügt, wenn die Regierenden keine Korrespondenz abfangen oder Einzelpersonen ohne richterlichen Beschluss festnehmen, damit diese Rechte voll und ganz gewährt werden. Die Rechte der zweiten Generation hingegen sind positive Rechte, das heißt, sie erfordern staatliche Maßnahmen, die darauf abzielen, die Voraussetzungen für die Verwirklichung der Rechte zu schaffen.
Bei der Debatte über die Einklagbarkeit der wirtschaftlichen und sozialen Rechte geht es um die Möglichkeit, vor Gericht zu gehen, um ihre Durchsetzung zu erlangen, wie es bei den bürgerlichen und politischen Rechten der Fall ist. Die Durchsetzung der Ansprüche hängt aber von den verfügbaren finanziellen Mitteln ab.
Verfassung von 1980
In der aktuellen chilenischen Verfassung sind die sozialen und wirtschaftlichen Rechte umfassend aufgenommen: das Recht auf Gesundheitsschutz, das Recht auf Bildung, der Schutz der Arbeit und das Recht auf angemessene Entlohnung, das Recht auf soziale Sicherheit und das Recht auf gewerkschaftliche Vereinigung.
Durch die Auflistung der Grundrechte in Artikel 20, die vor einem Gericht durch die «acción de protección» im Falle von «Entbehrung, Störung oder Bedrohung» gefordert werden können, werden jedoch nur bürgerliche und politische Rechte in Betracht gezogen, wobei die sozialen und wirtschaftlichen Rechte weggelassen werden.
Dies zeigt, dass die verfassunggebende Gewalt von 1980 die Verankerung dieser Rechte als eine programmatische Erklärung verstand. Das heißt, dies sollte ein Leitfaden für den Staat sein und er daher nur im Rahmen seiner Möglichkeiten verpflichtet sein, sie durchzusetzen. Für die Kritiker der Verfassung handelt es sich dabei um bloße Programmnormen.
Sie behaupten, dass soziale Gerechtigkeit nur durch die Einklagbarkeit durchzusetzen ist.
Rechtsvergleich
Nach dem Zweiten Weltkrieg haben die meisten Länder wirtschaftliche und soziale Rechte in ihre Verfassungen aufgenommen. Es gibt jedoch Ausnahmen, und einige Länder, die oftmals von uns als Leitbild herangezogen werden, erkennen die Einklagbarkeit dieser Rechte nicht an.
Zu den Ausnahmen zählen die Vereinigten Staaten, deren «Constitution of Philadelphia» keine wirtschaftlichen und sozialen Rechte beinhaltet. Die spanische Verfassung unterscheidet zwischen bürgerlichen und politischen Rechten und erkennt in einem separaten Kapitel die «Leitprinzipien der Sozial- und Wirtschaftspolitik» an. Hier wird die Pflicht der öffentlichen Gewalt zur Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Rechte festgelegt. Es wird aber auch hinzugefügt, dass dies vor Gericht in Übereinstimmung mit den Gesetzen gilt. Die Schweizer Verfassung legt die Gewährleistung wirtschaftlicher und sozialer Rechte als staatliche Ziele und nicht als Rechte fest, die vor der Justiz geltend gemacht werden können, so dass «subjektive Rechte auf staatliche Leistungen nicht direkt aus diesen sozialen Zielen abgeleitet werden können».
Deutsches Modell
Als erste deutsche Verfassung enthält die Weimarer Reichsverfassung eine Reihe sozialer Grundrechte. Die herrschende Auffassung ging jedoch davon aus, dass keine subjektiven Rechte aus der Verfassung ableitbar waren. Das Grundgesetz von 1949 enthält hingegen nur die klassischen Freiheitsrechte der «ersten Generation». Normiert wurden neben dem Sozialstaatsprinzip lediglich der Mutterschutz sowie der Gleichstellungsauftrag für nichteheliche Kinder.
Unter den Staatsstrukturprinzipien des Artikels 20 ist das «Sozialstaatsprinzip» verankert, ein Grundsatz, der laut Artikel 79 auch unveränderbar ist. Es handelt sich dabei um eine Staatszielbestimmung als Verfassungsauftrag und sollte für soziale Gerechtigkeit und Sicherheit im Rahmen der rechtsstaatlichen Ordnung sorgen. Eine Staatszielbestimmung gewährt nicht unmittelbar gerichtlich geltend zu machende Rechte im Sinne von Leistungsansprüchen (subjektive Rechte), sie ist aber mehr als eine bloße Programmnorm. Denn sie verpflichtet den Staat objektiv im Rahmen des Möglichen auf ihre Verwirklichung hinzuwirken. Das Gebot richtet sich in erster Linie an den Gesetzgeber, ist aber auch von der Verwaltung innerhalb von bestimmten Handlungsspielräumen zu beachten.
Vorschläge und Herausforderungen
Einerseits ist es notwendig, maximalistische Positionen zu vermeiden, die aufgrund der Ressourcenknappheit nicht zu verwirklichen sind und dann Frustration in der Bevölkerung hervorrufen würden. Andererseits ist es wichtig, eine echte Konkretisierung der sozialen Rechte voranzutreiben, um effektiv mehr soziale Gerechtigkeit zu erreichen. Ein Mittelweg scheint vernünftig und das deutsche Modell zeigt einen Weg auf.
Die Pandemie und die daraus resultierenden Herausforderungen fallen mit einem demokratischen Prozess zusammen, in dem die Gesellschaft einen neuen Sozialpakt anstrebt. Der Inhalt eines neuen Grundgesetzes wird den Grundstein für die notwendige soziale Legitimation legen, um künftigen Herausforderungen besser begegnen zu können. Um den sozialen Zusammenhalt zu stärken, sollte ein höheres Maß an Solidarität angestrebt werden, das beides verbindet: Wirtschaftswachstum und soziale Gerechtigkeit.
